土地发展权与国土空间规划:治理逻辑、政策工具与实践应用

土地发展权配置与流转是我国空间治理体系的重要组成部分,是土地要素市场化改革的重要内容.国土空间规划是我国土地发展权配置与流转的重要载体与工具,其编制实施与土地发展权密切相关.回溯了土地发展权概念的起源与演进,并对其背后的纵向府际关系与横向政府—市场—社会关系的逻辑进行了分析.在体制场域产权实践中,土地发展权宏观管理的主要手段包括:主体功能区规划、指标管理、"三区三线";在社会场域产权实践中,土地发展权中微观管理的主要手段包括:总体规划、详细规划、城市更新.针对多规并存阶段空间碎片化管理带来的效率损失与区域分配不均问题,从体制场域和社会场域两个层面分别提出国土空间规划在建立整体性空间治理框架过程中的策略建议:破解一统体制下的治理规模与有效治理困局,破解碎片化地方威权主义与反公地困局.     

我国土地发展权与规划控制的关系初探

在社会主义市场经济和建构国土空间开发保护制度的背景下，探讨我国土地发展权及其赋予程序。首先，介绍英美等国的相关制度和运作方式，并简要综述国内学界的研究观点。然后，基于我国的土地制度和空间治理改革进程，从公法和私法视角阐释土地发展权的界定，以及从法定主体和程序视角阐释城镇国有建设用地和集体建设用地的发展权授予。最后，探讨土地发展权赋予的规划控制机制，从“国土空间规划与国土空间开发和保护”“土地发展权赋予与‘规划条件’和‘规划许可’”，以及“土地发展权行使与‘规划管制’”这3个层面展开阐述；提出“国土空间规划赋予地方政府空间开发权利和保护责任，地方政府实施空间开发，使空间资源具有土地资产属性，进而通过出让等程序将土地发展权赋予相关权利人”的认知逻辑。     

高质量发展背景下的存量空间规划和治理体系 ——以内江市实践为例

我国过去的城镇发展主要着眼于增量 空间，在严格保护耕地和土地资源紧约束的要 求下，对城镇存量空间规划和治理的系统性研 究是新时期构建高质量发展的国土空间格局、 推动国土空间治理体系改革的关键所在和紧迫 需要。本文从土地规划管理、城市建设两方面 系统回顾了我国城镇存量空间规划和治理工作 的历程，在总结存量空间规划和治理相关的研 究成果、难点问题的基础上，提出未来存量空 间规划应以高质量发展和资源管理为导向，聚 焦“三闲四低”等城镇中亟需提质增效的区域， 系统建构从利用调查—评价识别—划定重点单 元—优化利用—配套制度的全流程技术体系。 在调查评价和单元划定环节，应抓好评价标准构建、利用调查、图斑核查三大流程，在此基础上划定存量空间提升的重点单元；在优化利用环 节，应以实施为导向建构针对不同类型存量空间综合提升方法；在配套制度环节，应将 “存量” 思维嵌入国土空间规划和治理全流程，重点在调查监测、规划编制、开发利用、生态修复、监督 检查等五大环节加强存量空间相关的政策和制度设计。最后结合内江市典型城市案例对技术方法 予以实例验证。     

协同治理视角下国土空间规划实施机制构建研究

国土空间规划是我国推进生态文明和高质量发展的重要抓手,也是提升城市治理水平、推进治理体系和治理能力现代化的重要工具。目前已有机制研究和实践更多是关注约束传导机制以及实施保障机制,而对空间治理转型背景下的实施逻辑与实施机制缺乏研究,为地方政府与市场力量参与实施的政策工具供给不足。在回顾已有研究的基础上,结合目前各地规划实施的创新实践,针对空间规划实施困难、实施偏差等问题,提出聚焦可持续发展目标构建协同制度环境,聚焦土地发展权提供促进国土空间高质量发展路径的政策工具,并以此作为两条核心主线,从不同关系层面、不同治理目标提出6大类实施机制创新。以期为新时代国土空间规划的实施机制提供创新思路,增强国土空间规划的可实施性,实现国土空间规划作为现代治理工具的国家战略要求。     

土地发展权视角下纽约公共空间规划管控研究

借助土地发展权的理论视角,揭示纽约区划对公共空间的管控逻辑、手段,为国内公共空间规划管控提供借鉴。通过搜集纽约区划决议中关于高线公园规划管控的文件,梳理公共空间的管控逻辑、管控要求及手段。发现区划决议从土地发展权分配、土地发展权转移、土地发展权奖励三方面实现了公共空间的规划管控。结合国内目前的土地产权制度与规划改革、控规对公共空间管控方式与实施管理,从土地使用权益赋权、公共空间管控要求、发展权修正补偿手段三方面提出相应的对策建议。     

论空间规划体系的构建——兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系

近年来,随着生态文明建设的不断推进,建立空间规划体系、统一国土空间用途管制和完善自然资源监管体制成为备受瞩目的问题。研究三者的关系发现:(1)建立空间规划体系的初衷是立足生态文明体制改革、完善自然资源监管体制,实施国土空间用途管制是其中的连接点;(2)自然资源监管可以区分为载体使用许可、载体产权许可和产品生产许可3个环节;国土空间首先是自然资源的载体,国土空间用途管制对应资源载体使用许可,是载体产权许可和产品生产许可的前置条件;(3)空间规划服务并作用于国土空间用途管制,现实类型多,但内容、管理逻辑基本相同,产生的冲突是因土地发展权管理权力之争带来的;(4)国家机构改革方案表明,以资源保护为出发点的一级土地发展权管理,对属于地方事权的二级土地发展权管理产生了更强的约束力,国土空间用途管制内容也将包括"建还是种"、"种什么"、"建什么"、"建多少"等;(5)未来两级土地发展权的统一归口管理,要求空间规划管理既要管好全域国土空间的重要控制边界,也得管住微观的用地、用海行为,这对空间规划体系的构建和实施提出了更高的要求;(6)构建空间规划体系,应立足于生态文明建设的根本大计、长远大计,承担起基础性、指导性、约束性的功能;结合"管什么"、"谁来管"、"怎么管"的"管""用"前提,设想构建"一总四专、五级三类"的新时代空间规划体系,推进"三基一水两条线,两界一区五张网"的保护开发边界"落地"。     

国家治理、国土空间规划与“央地”协同——兼论国土空间规划体系演变中的央地关系发展及趋向

新时代国土空间规划体系的重构应立足于国家治理视角,以实现国土空间治理体系与治理能力现代化为目标,建立贯穿中央意志、落实基层治理、面向人民群众的国土空间规划体系,其中,理顺央地事权关系、推进央地协同是实现上述目标的关键.中华人民共和国成立以来,我国国土空间规划体系演变过程中的央地关系发展可以分为计划经济时期、分权改革后、分税制改革后、可持续发展理念下的调控期、生态文明体制改革时期五个阶段.每一阶段国土空间规划体系的发展与变革,都与国家治理体系的演进与央地关系的转变密切相关.面向新时代,我国国土空间规划体系中的央地关系将呈现出全新的协同趋向:(1)权责对等,央地分权与市场化改革同步进行,建立清晰的制度化分权模式;(2)各司其职,中央政府强调战略指引、底线管控、局部聚焦,地方政府关注要素配置、增质提效、权益协调;(3)协同共治,以区域-要素统筹为指向、以自然资源治理为支撑的规划将成为完善央地关系的重要试验场.     

中国“政策区”的尺度演化及空间规划启示

改革开放以来,我国在传统行政区划外设置了大量“政策区”,以试验改革政策,创新治理体制。文章在国土空间规划体系初步建立的背景下,解析政策区的尺度演化特征,进而探讨政策区国土空间规划中的关键议题。研究发现：政策区作为一类区别于行政区的开发和治理单元,具有非正式性、试验性、动态性等特征,并推动我国国家空间战略形成“点—线—面”全面开放的分布格局。政策区的空间规划由来已久,在规划体系改革背景下,重要政策区的国土空间规划工作已展开,必须融合中央与地方诉求,把握政策区规划定位,明确规划范畴与协调重点,才能更好地实现政策区作为战略政策“试验地”与体制机制“创新区”的历史使命。     

作为公共政策的土地发展权——关于建立城乡统一的建设用地市场的思考

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“建立城乡统一的建设用地市场”的改革命题。然而作为其核心议题的集体建设用地平等入市一直是学界争论的议题。关于集体建设用地的平等入市不是简单的一一对比的问题,而是在国土空间规划体系构建中基于社会公平的土地使用的制度设计问题。本文认为建立城乡统一的建设用地市场应当基于宪法秩序,坚持土地发展权国有的制度,完善土地发展收益的分配与再分配体系,建立从乡村到城市建设用地的转换机制。这是中国改革开放40年后土地产权制度进一步完善的过程。只有把土地发展权作为国土空间规划体系中实现社会公平的公共政策,才能更公平、更简单、更可操作地推进集体建设用地平等入市。     

集体留用地的土地发展权：国土空间规划背景下的思考

农村集体留用地是我国征地补偿过程中形成的一种特殊补偿制度,在保障失地农民长期收益、带动集体经济发展、促进乡村振兴方面发挥着重要作用。然而,由于集体土地权能的缺陷与模糊,留用地土地发展权受到一定程度的抑制,不利于乡村地区的可持续发展。以土地发展权为视角,首先从城乡土地二元制度、传统法定规划空间管制、开发利用模式三方面分析了集体留用地土地发展权受抑制的表现和原因。然后进一步深入分析了留用地开发利用与“总规-详规-实施”多层次国土空间规划的关系,总结出各层次国土空间规划中留用地开发利用存在的核心问题。最后通过借鉴厦门、杭州、广州等城市多元化的留用地开发利用模式,提出国土空间规划管制与开发利用模式的联动创新是推动新时期乡村振兴,促进城乡融合高质量发展的关键路径。     

治理体系现代化视角下省级国土空间规划实施监督体系研究

规划实施监督机制是实现国土空间治理体系现代化的关键,省级国土空间规划在“五级三类”国土空间规划体系中发挥承上启下、统筹协调的作用,如何形成有效的规划实施监督机制,确保规划能用、好用、管用,仍亟待展开进一步探索。文章立足治理体系现代化视角,以广东省为例,基于现行省级空间规划实施监督的问题,总结了伦敦、上海、北京等先进地区的空间规划实施监督经验,从保障机制、传导路径、指标体系、动态调整机制、信息系统等方面提出强化省级国土空间规划实施监督的建议。     

中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见

<正>(中发[2019]18号)国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现"多规合一",强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用,是党中央、国务院作出的重大部署。为建立国土空间规划体系并监督实施,现提出如下意见。     

上海市国土空间规划技术标准体系梳理优化研究

由于我国规划类型众多,主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划等不同类型规划的编制和实施技术标准衔接不充分,存在交叉重叠,甚至矛盾冲突等问题。中共中央、国务院出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,要求逐步建立健全"多规合一"的国土空间规划技术标准体系。为保障《上海市城市总体规划(2017—2035年)》的有效实施,上海开展了规划技术标准体系优化研究,围绕总规实施目标与要求,基于上海国土空间规划体系"两规融合、多规合一"特点,明确了基本原则、总体思路、内容框架及其维护的重点领域,为上海国土空间规划的编制和实施提供技术支撑,并为我国其他城市研究构建国土空间规划技术标准体系提供参考。     

基于全域多级规划单元构建国土空间规划数据治理体系

为贯彻落实国家、北京市关于建立国土空间规划体系并监督实施的有关文件精神,加快建立以"一张底图"为基础、全市统一的、可层层叠加打开的国土空间规划"一张图",本文基于全域多级规划单元,探索研究国土空间规划数据治理体系,并对规划矢量数据标准体系和管理机制进行了研究,为实现规划全过程留痕管理、规划数据动态维护和加强规划实施监督提供可参考的解决方案。     

实施层面国土空间规划的“北京思路”——以中心城区外平原地区为例

在围绕生态文明建设的改革征程中,以实现空间治理体系与治理能力现代化为目标的新一轮机构整合与空间规划体系重构正在如火如荼地进行。本文在分析当前我国规划体制改革的发展态势的基础上,重点对北京市"后总规时代"已经开展的分区规划(县级国土空间规划)的特点进行总结,并以中心城区外平原地区土地供需矛盾最为集中的大兴区为例,结合本次分区规划在编制与实施中存在的难点,从"供给侧"提出空间治理的重点改革对策,力图为全国其他特大城市提供在紧缩式发展背景下可以借鉴的"北京思路"。     

基于“三调”用地特征的国土空间高效配置与利用研究——以佛山市为例

当前,生态文明建设已进入新时期,传统以增量扩张为导向的空间治理思维难以适应存量优化的新要求,亟待探索以调整重构为导向的国土空间治理逻辑与规划方法。文章以“三调”为基础,分析、总结了以佛山市为代表的珠三角城镇密集地区的用地特征及问题成因,并基于佛山市“市—区”两级国土空间规划研究探索,从规划调控、机制构建和行动实施3个方面构建了国土空间高效配置与利用框架,强调在规划调控方面突出定底线、调格局、优配置三项编制内容,在机制构建方面探索流量增效、传导优化、实施评估三大制度,在行动实施方面聚焦存量用地盘活、国土整治修复两大事项,整体形成格局引导、政策集成和动态实施三大合力,以实现国土空间的高效配置与利用。     

土地发展权在市级国土空间总体规划的配置探讨——基于雅安的研究

我国目前尚未建立土地发展权制度,但以土地用途管制为重点的空间规划体系事实上实现土地发展权的逐级配置。探讨了在现行国土空间规划体系及相关规范要求下,土地发展权在地市级国土空间总体规划中是如何逐步完成其配置过程,并以雅安市为例进行分析探讨。在总体规划层面的配置过程中,经过基于自然发展条件、空间承载能力和空间保护任务形成土地发展权的“一次配置”。“二次配置”则更多体现了规划编制主体的愿景与诉求,从区域发展关系、土地的利用效率,以及既往产业与城市的发展动力等角度出发,最终实现土地发展权的初始配置。针对目前这一配置机制进行了思考与探讨,提出从“飞地经济”“生态补偿”等角度完善土地发展权的配置机制。     

厦门市生态空间规划管控历程、特征及优化策略

生态空间规划管控是实现生态空间治理和推进生态文明建设的基础.文章回顾与评价了厦门经济特区设立以来的生态空间规划管控历程,并结合国土空间规划体系改革要求和生态理念,对市级生态空间规划进行了思考,从而提出了转变规划思维、调整规划方法,统筹全市域、全要素生态空间;衔接国土空间规划、生态设计、生态修复及生态相关规划,运用"多规...     

国土空间规划实施项目库在规划编制管理中的应用研究

国土空间规划实施项目库在国土空间规划编制、土地供应、建设实施、规划管理等方面发挥着重要作用。该文从动态完善“一张蓝图”、收集数据、“翻译”转换、赋值评分、数据提取五个方面阐述了国土空间规划实施项目库的构建和数据提取方法,搭建了从规划编制到规划实施的智能化平台,并从规划编制、规划审批、土地供应、产业招商、规划实施监测五个角度提出了国土空间规划实施项目库的应用场景,完善了国土空间规划从编制到实施的纵向传导机制。     

全域土地综合整治视角下国土空间规划应对策略研究——以江苏省建湖县高作镇为例

国土空间规划是实施全域土地综合整治的规划依据,而全域土地综合整治又是规划实施的平台和手段。文章通过分析全域土地综合整治的内涵及其与国土空间规划的关系,梳理、总结了国土空间规划体系中市县、乡镇、村庄3个层级规划中关于全域土地综合整治的管控内容、重点及其上下传导的衔接关系,并以国家级全域土地综合整治试点—江苏省建湖县高作镇为例,探索并验证了村庄规划对全域土地综合整治进行"三管控一引导"的技术方法,以期为各地开展相关规划编制工作提供借鉴。