国土空间详细规划分区用途管制研究

国土空间规划体系中详细规划具有实施性和管控性双重功能。详细规划作为国土空间规划中“底线管控”和“分区引导”的管制工具,迫切需要探索详细规划用途管制的技术路线。本文辨析管制工具“分区”“分组”“分类”的差异和关系,参照国外城市的分区管制技术经验,构建基于“用途分区-用地性质-建筑用途”的管制规则,强调管制目标与管制要素内在的关联性,完善从规划编制到建成环境管理的全流程用途管制。分区管制可适用于现行单层控规编制,也可结合“单元-地块”的分层编制体系,建立“市-区”两级的分级管理机制,优化详细规划事权划分与管理流程。     

基于规划分区的商洛市用途管制规则探索

国土空间规划实施管理需要一套明确的用途管制规则。文章梳理了传统用途管制体系存在的主要问题，以及面向实施的国土空间规划分区和用途管制的关键点；以商洛市用途管制实践为例，明确规划编制与规划管理的衔接逻辑，构建了“指标管控+‘3+X’控制线管控+规划分区准入+用地分类”四级分区分类管控体系，并按照主体功能定位、事权和要素的相应要求，明确划定一级规划分区的工作思路，最后提出商洛市一级规划分区的建设项目准入和禁止清单以及管制要求。     

城市总体规划中结构性分区的创新探讨

国土空间规划体系改革阶段,不同类型的规划在土地用途管制上有差异化的需求,单一的用地分类标准无法完全适应。为探索面向大城市总体规划和详细规划的土地用途管制的创新路径,分析日本、新加坡、加拿大在上述两类规划中的土地用途管制方式和彼此之间在用地上的规划意图传导手段;总结上海总体规划编制中有关土地用途管制的分区探索经验。研究发现,用途管制应从依赖用地分类的技术标准向依托分区的政策工具转型;可在城市总体规划层面采用“结构性分区”落实战略性意图,打破传统规划体系中用地分类的“树形结构”,打造不同规划类型下的差异化土地用途管制工具;并通过用地兼容性、妨害性的原则进行探索,在保障不同规划类型保持各自工具理性的同时,提高土地用途管制意图在总体规划与详细规划之间的传导效力。     

国土空间规划视角下农用地用途管制方法——以南京市为例

在国土空间规划改革和保障国家粮食安全背景下，亟须建立统一的农用地用途管制制度。回顾我国土地用途管制制度的演进历程，总结地方实践经验，然后结合“三区三线”划定方案实施和耕地保护空间落地，深入剖析南京市农用地用途管制中面临的问题，如管制对象不全面、管制手段较单一、管制程序未闭环等。在此基础上，通过梳理农用地地类与空间管制分区类型，根据“耕保优先、行为管控、分区准入、分类管制”的原则，进一步明确农用地用途管制对象和目标，提出基于“分区—用地/项目—行为”管控逻辑的农用地用途分区分类管制准入规则，将涉及农用地用途管制相关的行为分为农业生产行为、生态保护行为和建设行为等3类，再细分为15种用地或项目类型，并详细明确相应用地或项目与用途管制分区之间的空间准入和管制要求，包括认定标准、管制依据、分区准入和功能管制要求等，从而有效规范耕地占补平衡和进出平衡，为国家国土空间用途管制制度改革探索地方实践经验。     

语言学视角下的规划、分区及分区代码研究

我国控制性详细规划使用的用地代码与美国区划(zoning)的分区代码都是土地利用图上的语符,两者形式相似,但内涵差异较大,又经常被混淆。本文基于语言学与加顿伯格的规划语言学视角,解释规划行为与分区行为的深层逻辑,具体辨析用地代码与分区代码的内涵差异,揭示用地分类代码固有的矛盾、困难和问题,并主要结合美国分区代码体系的发展与演变经验,从分区代码体系的构成与内涵上阐述分区的内在技术逻辑。分区代码体系是分区结果的语言形式,也是分区和分区规则的结合体。建议通过深化分区内涵,完善代码的语言规定功能,在国土空间规划的背景下,建立以用途分区为核心的管制体系以及可拓展的分区代码语言体系,实现从地块管制到分区管制的技术转变。     

国土空间规划海洋分区分类体系研究

2019年以来,自然资源部建立了国土空间规划体系,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,并出台了一系列陆海统筹管控的文件。文章对当前试行的《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》涉及的海洋分区分类体系进行对比,结合国土空间规划编制实践工作,分析了分区分类体系衔接、海域分类与海岛关系、湿地分类、用途管制等方面存在的问题,并提出在功能分区中增加留白用海区、优化海洋空间分区分类体系和明确用途管制要求等建议,旨在为国土空间体系下海洋空间规划的编制与管理提供参考。     

生态空间控制性规划的探索实践与思考——基于国土空间规划的背景

将用途管制扩大到所有自然生态空间是国土空间规划体系的要求。生态空间控制性规划可以作为落实用途管制要求的规划技术工具,是衔接总体层次、分区层次规划与具体建设管理层次的中间环节。通过编制生态空间控制性规划,可以在管控决策中有效传导和落实总体规划和专项规划的要求,引导详细规划实施。阐明当前开展生态空间控制性规划的新形势和新要求,并结合2项规划实践,探讨生态空间控制性规划的适用范围、工作深度、编制原则和内容框架。     

从管制到规制：详细规划的法治化方式探究

法治思想是实现规划法治化的重要基础和前提。为探讨国土空间规划体系转型中详细规划的法治化建设问题，对“以法”管制与“依法”规制的法治思想进行辨析，从权力、权利与法律的关系层面，深入剖析我国控规既往“以法管制”的规划实施困境。针对国土空间规划体系中详细规划的目标与地位，提出“用途规制分区”在国土空间详细规划中应用的可能性，并阐明国土空间详细规划从“管制”向“规制”转型的必要性。     

我国台湾地区“国土”空间分区管制的经验借鉴

揭示当前国土空间分区分类管制的主要问题与转变目标,为其制度构建提供经验借鉴。通过研究我国台湾地区由都市、非都市的二元管理体系向全域空间管控的转变过程,总结归纳其土地使用分区管制的方式、总体框架及法律法规体系。发现我国台湾地区土地使用分区管制这一落实规划目标的基本工具贯穿始终,且分区分类体系完整,管制规则及法规体系已成型。基于相似的空间整合背景与国土空间总目标下,提出在全域空间上建立通则式的分区管制制度,结合国土空间规划现有的“五级三类”体系拟定了分区管制框架构想,并总结了整合路径的经验与差异性。     

面向规划管理的城市用地分类思考

从规划管理的角度讨论新版用地分类标准的适用性,提出其在我国土地和规划制度背景下存在的若干问题。分析了美国从功能分区的传统区划向基于形态的区划转变的过程以及英国开发控制中通过判例法界定用途属性的经验。提出建立用地分类的标准需要结合规划体系的特点;由于城市发展的不确定性应正视混合用途的出现;加强与规划管制制度和土地供应制度的衔接。     

对中心城区空间管制分区的思考

通过对传统城市总体规划中规划与实施问题的关注,阐述了空间管制在实践过程中面临的主要问题,采用图表形式对各分区规定的土地主导用途、非主导用途和零星用地允许用途提出了建议,探讨了中心城区空间管制的管制措施,以促进区域发展。     

“健全国土空间用途管制制度”学术笔谈

随着全国各省市第一轮国土空间总体规划批准的“尘埃落定”,各地详细规划也将“粉墨登场”,规划实施落地成为本轮“多规合一”改革的关键。作为国土空间规划实施的重要组成,从2013年十八届三中全会首次提出“完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责”,到2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确“健全用途管制制度。以国土空间规划为依据,对所有国土空间分区分类实施用途管制”,再到2023年7月习近平总书记在全国生态环境保护大会讲话中强调“健全国土空间用途管制制度”,国土空间用途管制从无到有,从平面到立体,实现了土地用途管制、城乡规划许可等用途管制制度的统筹融合。为深入贯彻党的二十大精神和习近平总书记关于健全国土空间用途管制的要求,探索国土空间用途管制的新理论、新方法和新技术,本刊编辑部特邀12位专家对此议题进行学术笔谈,各位专家的思想和观点可归纳为4个方面：其一,在生态文明体制改革、美丽中国建设的新时期,国土空间用途管制的概念、内涵和理论基础是什么？与本轮“多规合一”改革之前的土地用途管制、城乡规划许可等有什么区别？林坚认为辨析国土空间用途管制改革的...     

陆域国土空间用途管制分区准入体系构建研究

我国现行的用途管制准入体系仍存在要素与分区管制脱节、用地审批“放权”未全覆盖、管制刚性与弹性难以平衡、分区管制事权划分不清等问题，已无法适应国家简政放权和新时代系统管理的需要。文章在明晰用途管制分区准入体系现状的基础上，针对当前准入体系存在的问题，在分区管制视域下探讨准入方式和事权管理办法，构建差异性陆域国土空间用途管制准入体系，即统一划分管制分区体系、构建分区事权分级系统、探索差异化准入管制方式和完善准入内外监管机制。如此，促使管制部门既“放得下权力”又“抓得住重点”，推动国土空间用途管制制度完善，以期实现国家治理体系和治理能力的现代化。     

市级国土空间总体规划市域总图表达研究

土地使用规划图是体现国土空间总体规划空间安排意图的核心成果。市级国土空间总体规划的定位，决定了其市域用途管制主要解决集中建设空间和非集中建设空间的分区问题，也相应决定了市域土地使用分区表达的深度。要基于市级总体规划在国土空间治理体系中的定位及相应的空间管控、规划传导需要，适应规划实施管理刚弹结合的需要，科学设定市、县(区)、乡镇域不同空间尺度土地使用分区分类表达深度，结合集中城镇建设用地和区域性基础设施用地指标不同的管理特点，合理确定支撑市级总体规划刚性管控和有效传导作用的市域土地使用规划总图表达内容和表达方式。     

中美土地利用分区管制的比较分析及其启示

分区管制是发达国家和地区最为流行的土地利用管制方式,其中以美国最为典型,而中国实践则很不成熟。通过改革走向成熟的土地利用分区管制模式是中国未来土地管理的必然选择。现采用比较分析和制度分析的方法,对中美土地利用分区管制进行探究,指出了它们的实践特征,具体包括权力配置、效力范围和编制实施等方面。在此基础上,针对中国实践的缺点与不足,借鉴美国实践的优点与经验,提出和阐述了中国分区管制实践改革的途径和措施,包括相对独立的编制和实施、采取有效的配套手段、包含多个层级、采取规范化形式、实现城乡统筹和部门协调、基于用途相容性进行管制、建立指标交易机制、实施有限度的许可审批、过程公开和透明、畅通救济机制等。     

关于完善全域全类型全周期国土空间用途管制体系的几点思考

主要目的是梳理国土空间用途管制内涵,并提出系统构建满足全域全类型全周期要求的用途管制体系的建议。主要采取分析法和归纳演绎法,首先从探讨国土空间用途管制的概念内涵入手,提出新时代用途管制工作应拓展沟通范畴,打通各环节,形成一套自洽的闭环管理体系的总体思路。然后通过对近期出台的国土空间规划政策文件及规程关于用途管制方面的重点内容进行梳理和总结,并根据规划编制中的实际执行情况,指出目前用途管制工作的主要挑战与难点。最后部分提出下一步完善国土空间用途管制值得关注的重点任务及具体操作路径建议。建议构建以计划指标管理、空间分区分类划定、用途管制措施设定、用地审批和实施监测评估及动态调整机制设计五个环节组成的国土空间规划全周期用途管制体系,尤其要完善规划和管控指标和监管指标的衔接,增强用途转用和纠错调整机制的建设。市县一级国土空间规划应以探索构建一般农业区、生态控制区、城镇预留区的用途管制机制为重点,既保证刚性要素传导,又因地制宜、具有弹性。     

日本国土空间用途管制的法规边界

本文通过对日本国土空间用途管制法律体系的梳理,明确日本国土空间用途管制的用途边界的划定以及管理的法规依据,考察日本如何通过法律体系进行国土空间的综合统筹、规划、利用与管理,并获得开发许可。根据日本《国土利用规划法》第9条,都道府县制定土地利用基本规划,将国土分为城市地域、农业地域、森林地域、自然公园地域及自然环境保护地域五大地域,即国土空间用途管制的用途边界的分类,这是用途管制的基础,也是国土空间规划的基本内容。国土空间用途管制的用途边界的分类是规划行为,也是国家的公共行为,规划主体是政府,政府依据国土资源与相关法规进行国土空间用途管制的用途边界划分。国土空间用途管制的本质是追求公共福祉,在土地财产权和国土利用的公共性基础上,确保国民健康的生活环境,坚持国土均衡发展的基本理念。日本的国土空间用途管制法律体系由《国土利用规划法》和个别法（五大地域类型法律）构成,规定了以土地利用为基础的主法与个别法叠加的综合管理体系。用途管制是依法进行的制度化的行政管理工作,依据社会经济发展政策、法律及规划对国土进行合理、有效的管控。     

面向国土空间用途管制业务的市级国土空间基础信息平台应用设计——以珠海市为例

国土空间用途管制是落实规划管控要求,优化国土空间开发格局,实现生态文明的重要制度,涉及全域各要素分区分级的精准化管制和全生命周期管制.国家、部、省大力推进自然资源信息化,其中国土空间基础信息平台是重要的数据汇集、共享中台.为实现平台对国土空间用途管制等自然资源业务的有效数据支撑和技术保障,保障各级各类规划的实施监督,平台需基于业务需求开展应用设计.本文基于珠海市建设项目用地情况核查、土地用途转用报批、重点建设项目规划审批手续督办等业务的数据、功能需求,阐述珠海市国土空间基础信息平台的相关应用设计,推进提升国土空间治理能力现代化水平.     

美国土地利用分区体系的特征

相对于土地的集权式管理,美国联邦制实现了分权的管理模式.土地利用规划编制规程及土地利用分区模式主要由州政府进行设计.而具体的规划设计和分区管制是针对州下属的各独立建制区和非独立建制区内所有土地未来用途的统筹安排和设计.具有实际土地管制权的机构集中在县、城市或镇一级政府,管理的范围较小,便于制定符合当地实际情况的政策和策略.虽然美国各州的规划理念和设计模式都不尽相同,但在规划编制的理念和土地利用分区的设计方面各地区存在一定的共性.美国的土地利用分区体系相对独立于土地利用规划,但又与土地利用规划严格保持一致性.与长期性和战略性的规划目标不同,美国的土地利用分区侧重土地具体、微观的用途.因此,美国土地利用规划实施效果的高低取决于如何建立高效的、时空延续的土地利用分区体系,及其在土地利用规划长期战略与日常土地管理之间目标转换的应用.换言之,美国的土地利用分区起到土地用途管制和规划目标分解的双重作用.     

用途管制的制度成本

健全用途管制制度本质上是一种基于降低制度成本的制度变迁的过程.本文试图基于交易费用理论,建立用途管制制度成本的分析框架.市场机制是一种资源配置的有效方式,但是,由于市场失效的存在,需要政府的积极介入.用途管制的介入导致制度成本的表现方式发生变化,交易费用转变为制度性交易成本.本文所指的制度成本主要由制度供给成本、制度性交易成本与社会成本组成.从规划历史的角度看,用途管制制度的引入是为了更好地降低土地自由使用所产生的社会成本.从规划与许可的关系看,不同的规划模式在不同的阶段的成本分配各不相同.从规划许可的过程看,许可程序、规划供给、诚信体系、非正式制度等因素都会对用途管制成本产生重要影响.