国家治理、国土空间规划与“央地”协同——兼论国土空间规划体系演变中的央地关系发展及趋向

新时代国土空间规划体系的重构应立足于国家治理视角,以实现国土空间治理体系与治理能力现代化为目标,建立贯穿中央意志、落实基层治理、面向人民群众的国土空间规划体系,其中,理顺央地事权关系、推进央地协同是实现上述目标的关键.中华人民共和国成立以来,我国国土空间规划体系演变过程中的央地关系发展可以分为计划经济时期、分权改革后、分税制改革后、可持续发展理念下的调控期、生态文明体制改革时期五个阶段.每一阶段国土空间规划体系的发展与变革,都与国家治理体系的演进与央地关系的转变密切相关.面向新时代,我国国土空间规划体系中的央地关系将呈现出全新的协同趋向:(1)权责对等,央地分权与市场化改革同步进行,建立清晰的制度化分权模式;(2)各司其职,中央政府强调战略指引、底线管控、局部聚焦,地方政府关注要素配置、增质提效、权益协调;(3)协同共治,以区域-要素统筹为指向、以自然资源治理为支撑的规划将成为完善央地关系的重要试验场.     

广东省级城镇开发边界的划定思路与方法

构建"五级三类"国土空间规划体系是保障空间治理机制有效运行的必然要求,划定省级城镇开发边界是实施国土空间用途管制的重要手段。对于如何通过划定省级城镇开发边界来落实空间管控和传导要求,目前尚未有明确的方法和标准。文章立足省级国土空间规划的定位与作用,结合国内外城市、地区案例及广东省先行先试的工作实践,探索省级城镇开发边界的工作模式、划定方法和管控机制,以期为相关实践提供借鉴。     

国土空间规划背景下城镇开发边界外空间管控策略探讨

如何实现全域全要素空间管控是国土空间规划体系改革的重要任务,而完善城镇开发边界外的空间管控是实现全域全要素空间管控的重要部分。从新时期空间管控在价值导向、管控内容及管控方式等层面的新要求入手,分析当前农业空间、生态空间及海岸带地区为代表的城镇开发边界外地区的空间管控存在的问题和困境,并尝试从管控基础夯实确权、管控范围横向到边、管控内容纵向到底、管控成果分层分类等层面探索国土空间规划体系下城镇开发边界外空间的管控策略。     

城市设计思维下城镇开发边界“修订”方法研究 ——以广州为例

2019年5月9日,《中共中央国务院关 于建立国土空间规划体系并监督实施的若干 意见》的发布标志着国土空间规划成为新时 期国家空间发展的指南。其中,划定生态保护 红线、永久基本农田、城镇开发边界等“三 线”是国土空间规划的核心内容。城镇开发边 界作为国土空间规划中指导和约束城镇发展 的区域边界线,在城镇实际建设中承担底线控制和引导发展的双重作用。我国的城镇开发边界划定思路总体采用底线思维,对于城市设计思 维的考量尚缺乏系统性的研究探讨。本文从城市设计思维出发,结合广州市国土空间总体规划的 编制工作,对城镇开发边界划定过程中的格局识别、方案划定、边界修正等步骤提出城镇开发边 界“修订”方法,并建议在生态斑块和空间单元视角下丰富城镇开发边界规整工作。     

改革过渡期国土空间规划地方立法探索——以《宁波市国土空间规划条例》为例

在国土空间规划改革过渡期的特殊背景下,以宁波为代表的少数城市开展了地方条例制定工作。国土空间规划地方立法需要回应两大理论命题,一是地方政府有限权力属性下的立法边界问题,二是有效规避立法重复要求下的地方特色问题。基于法律文本分析发现,在把握立法边界方面,宁波通过夯实立法依据、迭代立法框架和细化规划体系,处理好地方事权和中央事权的关系;在体现地方特色方面,宁波通过优化规划许可、强化实施监督和加强设计管控,尽力推进立法创新。宁波市的立法突围路径,为当前探讨国土空间规划地方立法提供了理论和实践样本。     

国家公园主导地区非集中建设区规划探索——基于神农架林区国土空间规划

当前我国国土空间规划转型的背景下,对非集中建设区的系统整合、功能引导、规划管控处于整体重构的状态,而国家公园总体规划同样要求对各类自然保护区、生态保护体系进行优化整合。以国家公园为主导的地区,其生态、农业、城镇空间的划定与其他地区有较大差异,如何协调国家公园与非集中建设区之间的关系,在强化自然资源保护与生态价值的前提下,实现保护与发展的统筹布局、保障规划管控有效落实,是国土空间规划面临的一项重要任务。文章基于神农架林区国土空间规划,从国家公园的核心价值出发,分析其与传统非集中建设区在规划思路上的差异,提出国家公园主导下,探索非集中建设区范围划定、功能分区、管控体系建设,为国家公园等生态高度敏感地区的国土空间规划编制提供借鉴。     

论“城镇开发边界”的概念与运作策略——国土空间规划体系下的再探讨

国土空间规划体系建构是一项系统性工程,需要有一系列制度创新,其中包括市县城镇开发边界等"三条控制线"的划定及国土用途分类管制制度。本文首先回溯城镇开发边界的概念缘起;然后结合中外实践和实效比较,阐述城镇开发边界制度设计与国情的关系;最后提出,在国土空间规划体系建立和监督实施的条件下,要明确城镇开发边界的作用,要赋予其综合性内涵,并体现出层级传导等运作策略。     

央地共治下的自然资源用途管制优化研究

文章以央地关系为研究视角,探索央地共治下自然资源用途管制的优化方向,为自然资源统一管理提供理论支撑。当前我国自然资源用途管制虽然从机构上实现了统一,但仍存在中央地方事权划分不清晰、缺少系统设计的全流程用途管制规则、刚性控制和弹性管理协调不够、缺少“政府引导+市场主导”的复合型配套政策等结构性问题。在推进简政放权、放管结合,实现央地共治的新时代背景下,合理划分中央和地方的管制事权是实现自然资源用途管制的前提及基础。文章提出要分别在分区管理、空间准入、用途转用、开发利用监管、利益协调等方面明晰省级以上事权和地方事权,推进自然资源领域的治理体系和治理能力现代化。     

面向新时代国土空间规划的城镇开发边界划定研究

在国土空间规划中,“三线”的划定问题备受关注,城镇开发边界线的划定是其中最为复杂的一个问题。对照国内外的研究经验可知,在进行城镇开发边界划定时,不能单纯地将其看作一条线,而是应该加强协同治理,通过边界的划定来对现有的规划体系进行优化和完善。本文从国土空间规划的角度,对城镇开发边界的内涵进行了重新分析,并对城镇开发边界划定展开了深入研究。     

规划转型背景下的国土空间开发适宜性评价研究

吴良镛先生的人居环境科学理论既 为我国空间规划体系构筑了框架,也提出要有 目的有重点地运用相关学科成果进行融贯的 综合研究。最近《中共中央国务院关于建立国 土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出 “在资源环境承载能力和国土空间开发适宜 性评价的基础上,科学有序统筹布局生态、 农业、城镇等功能空间,划定生态保护红线、 永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边 界”,对国土空间规划体系提出进行多学科交 融研究。因此,作为国土空间规划重要基础 的国土空间开发适宜性评价需要综合考虑资 源、环境、生态、灾害等要素和区位条件,确 定国土空间内进行农业生产和城镇建设等的 适宜程度。本文主要以青岛市国土空间开发 适宜性评价为实践案例,在客观真实公正地 摸清资源环境资源本底条件基础上,研判国 土空间开发利用问题和风险,明确农业生产、 城镇建设的最大合理规模和适宜空间,落实 不同主体功能区规划背景下的战略引领,以期 支撑青岛市国土空间规划编制工作。     

基于“双评价”的市县级国土空间“三区三线”技术方法探讨

国土空间规划编制要求以资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价(以下简称"双评价")作为对国土空间格局和"三区三线"划定的重要支撑依据。本文旨在探讨"双评价"结果与"三区三线"划定如何科学合理对接,并对市县级国土空间"三区三线"的细化进行探讨。提出,"双评价"是国土空间规划的预判,"三区三线"需要结合地区的整体战略进行因地制宜的多视角研究,才能得到科学合理的结果。"双评价"预判需要与现行管控边界、发展实际进行校核,应遵循"生态保护红线只增不减"、"基本农田总量不变"、"城镇开发边界集约利用"等基本原则,最终明确国土空间的"三区三线"。建议国土空间以"三区一网络"全域全覆盖的功能分区、以"三线一附加"的细化"三线"刚性控制线体系来实现统筹管控,构建覆盖全域、上下传导的空间控制体系。     

地方动态

正内蒙古:赤峰市自然资源局加快构建国土空间规划体系市级国土空间总体规划编制方面,顺利完成了全市第三次国土调查,最大程度地保证了数据真实性。制定了《赤峰市国土空间总体规划编制方案》,初步完成"双评估""双评价"和规划现状基数转换工作,有序开展了城镇人口与建设用地规模等17项专题研究,初步划定了生态保护红线、永久基本农田红线和城镇开发边界"三条控制线",     

交通规划与国土空间规划的协同发展思路——基于事权协调视角

交通是塑造国土空间格局、强化空间组织的重要支撑,交通规划与国土空间规划的协同发展对于优化空间格局、提升空间治理具有重要意义。政府部门是规划实施的推动者,其对交通规划与国土空间规划事权的履行情况直接影响规划的实施效果。本文梳理了现阶段交通规划与国土空间规划的事权体系,基于新发展格局中交通规划的发展重点,即满足国土空间的管控需求与实施交通强国的战略重点,分析了交通规划与国土空间规划在规划管理与实施的过程中存在的事权冲突,主要包括：保护与发展、短期与长期的目标冲突,规划管理、传导方面的管理冲突,法律地位缺失、权限模糊的法治冲突。针对存在的冲突并考虑未来的发展重点,提出交通规划与国土空间规划的协同发展思路,其关键在于管理部门间具有目标认可、法律保障、沟通合作,具体来说是坚持统筹协调,强化目标融合;完善法律体系,明确权责边界;推进多方联动,健全协作机制。     

浅谈我国城乡规划管理体制改革思考

自然资源部的组建为统一的空间规划体制改革扫清了最关键的体制性障碍,而进一步明确中央-地方、政府-市场-社会之间的规划事权划分,则决定了新空间规划体系的构建方向,也直接影响中国城镇化"下半程"发展目标的实现。而国土空间规划在很大程度上推动了国家发展战略任务的落实,为基础设施、城镇建设、资源能源和生态环境保护等规划活动提供了有效的载体。因此,本文首先对我国城乡规划管理体制现状进行了探讨,继而阐述了城乡规划管理体制中存在的问题,并提出改革策略以完善我国城乡规划管理体制,推动城乡建设事业的可持续发展。     

论空间规划体系的构建——兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系

近年来,随着生态文明建设的不断推进,建立空间规划体系、统一国土空间用途管制和完善自然资源监管体制成为备受瞩目的问题。研究三者的关系发现:(1)建立空间规划体系的初衷是立足生态文明体制改革、完善自然资源监管体制,实施国土空间用途管制是其中的连接点;(2)自然资源监管可以区分为载体使用许可、载体产权许可和产品生产许可3个环节;国土空间首先是自然资源的载体,国土空间用途管制对应资源载体使用许可,是载体产权许可和产品生产许可的前置条件;(3)空间规划服务并作用于国土空间用途管制,现实类型多,但内容、管理逻辑基本相同,产生的冲突是因土地发展权管理权力之争带来的;(4)国家机构改革方案表明,以资源保护为出发点的一级土地发展权管理,对属于地方事权的二级土地发展权管理产生了更强的约束力,国土空间用途管制内容也将包括"建还是种"、"种什么"、"建什么"、"建多少"等;(5)未来两级土地发展权的统一归口管理,要求空间规划管理既要管好全域国土空间的重要控制边界,也得管住微观的用地、用海行为,这对空间规划体系的构建和实施提出了更高的要求;(6)构建空间规划体系,应立足于生态文明建设的根本大计、长远大计,承担起基础性、指导性、约束性的功能;结合"管什么"、"谁来管"、"怎么管"的"管""用"前提,设想构建"一总四专、五级三类"的新时代空间规划体系,推进"三基一水两条线,两界一区五张网"的保护开发边界"落地"。     

国内城镇开发边界划定研究进展与展望——基于CiteSpace知识图谱分析

城镇开发边界划定是国土空间规划编制中的重点任务,近十年国内学界和业界均对此展开了诸多研究与讨论,形成了一系列具有借鉴意义的理论成果。当前我国正在经历国土空间规划改革,各级政府十分重视城镇发展规模的测算,而城镇开发边界划定的科学性,很大程度决定了城镇未来发展的规模、品质与可持续性。该文运用Cite Space知识图谱分析工具,基于中国知网核心数据库,整理了国内2010年—2021年城镇开发边界相关文献,绘制可视化知识网络图谱。剖析城镇开发边界研究进展、热点及趋势,对城镇开发边界概念内涵、划定时限、思想方法等主要研究内容展开评述,以及对未来国土空间规划与城镇开发边界划定工作提出建议。     

国土空间“双评价”再认识及优化路径探讨

自国家层面提出建立国土空间规划体系并监督实施以来,各级政府相继启动了国土空间规划的编制工作。资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价作为新时期国土空间规划编制的重要前提和基础,在科学有序地统筹布局生态空间、农业空间和城镇空间,划定生态保护红线、永久基本农田控制线和城镇开发边界等方面发挥了重要作用。随着"双评价"工作的不断推进,其面临的问题也逐步浮现。为更好地支撑新时期国土空间规划编制,有必要对现有的"双评价"工作进行重新审视与再认识。文章从国家层面对国土空间"双评价"工作要求入手,通过梳理和总结实际工作中存在的问题,从技术优化和政策配套角度探讨"双评价"工作优化路径,以期为国土空间规划编制提供参考。     

面向国土空间规划的分层级空间管控逻辑思考

现阶段我国国土空间规划框架已基本完成，并初步形成了以边界底线管控与分区功能引导相结合的管控模式。但由于目前对国土空间规划的管控研究大多缺少用分层级视角来考量空间管控边界划定的逻辑，所以本文在识别空间管控边界的内在关系的基础上，通过分层级的国土空间规划管控价值观选择与管控力度区分，思考不同空间管控边界划定的管控逻辑，以期为拟定更精准、能协调、可实施的分层级空间管控策略提供逻辑支撑。     

“多规融合”的宁波市域国土空间规划编制探索

在国家转型背景下,为推进国家治理体系和治理能力的现代化,需要搭建统一平台的空间规划体系。宁波市域国土空间规划基于"多规融合"成果探索构建"空间本底—空间识别—空间诊断—空间重构"的技术路径,将宁波市国土空间划分为生态、农业、城镇3类空间和基本农田控制线、城镇建设用地控制线、生态保护红线3类控制线进行量线约束,并通过纵向、横向控制进行指标固化,以达到对国土空间的管控。     

国家空间治理与风景园林——国土空间规划开展之际的点滴思考

从建立国土空间规划体系与建设生态文明的关系人手,指出国土空间规划体系改革是生态文明体制改革的重要组成部分,体现了提升国家空间治理能力的系统制度设计,强调全域全要素的统筹协调和管控.在介绍国土空间规划体系建设的基本状况后指出,国土空间规划在"生态优先"的原则之下,规划工作中应有进一步的价值排序.首先应把生态系统的安全性摆...