国土空间规划视角下农用地用途管制方法——以南京市为例

在国土空间规划改革和保障国家粮食安全背景下，亟须建立统一的农用地用途管制制度。回顾我国土地用途管制制度的演进历程，总结地方实践经验，然后结合“三区三线”划定方案实施和耕地保护空间落地，深入剖析南京市农用地用途管制中面临的问题，如管制对象不全面、管制手段较单一、管制程序未闭环等。在此基础上，通过梳理农用地地类与空间管制分区类型，根据“耕保优先、行为管控、分区准入、分类管制”的原则，进一步明确农用地用途管制对象和目标，提出基于“分区—用地/项目—行为”管控逻辑的农用地用途分区分类管制准入规则，将涉及农用地用途管制相关的行为分为农业生产行为、生态保护行为和建设行为等3类，再细分为15种用地或项目类型，并详细明确相应用地或项目与用途管制分区之间的空间准入和管制要求，包括认定标准、管制依据、分区准入和功能管制要求等，从而有效规范耕地占补平衡和进出平衡，为国家国土空间用途管制制度改革探索地方实践经验。     

面向全面振兴的乡村国土空间用途管制作用与策略

乡村国土空间用途管制是落实乡村全面振兴和统筹城乡空间融合发展的有效举措。从单一要素管控到多要素综合管控,再到全域全要素系统管控的乡村国土空间用途管制不断协调农业空间与建设空间、生态空间的关系,是统筹城乡发展、协调人地关系的重要平台。针对乡村国土空间全域要素难统筹、空间结构体系不协调、空间功能价值难显化等困境,文章解析乡村国土空间用途管制对乡村振兴的作用,并提出分级分区管制、功能分类管制以及单元落实管制等乡村国土空间用途管制实施策略。乡村国土空间用途管制通过强化乡村空间治理和优化城乡空间格局,可有效助推乡村全面振兴、促进城乡空间融合发展。     

郊野单元规划:高度城市化地区国土整治和用途管制的重要抓手

郊野单元规划起初为土地整治的平台,逐步发展成为高度城市化地区国土整治和用途管制的空间组织方式创新。通过梳理土地整治、国土整治与郊野单元规划的发展脉络,结合上海的经验,理清三者之间的关系,展望未来国土空间规划体系下郊野单元规划的新定位及其推进国土整治的关键。介绍了郊野单元规划经历的以统筹镇域专项土地整治工程为主、向兼顾国土整治和全域用途管制的转型过程;分析了郊野单元规划还将随着国土空间管理的精细化发展下沉,向着与镇级总体规划、村庄规划、国土整治专项规划实施方案相结合的方式转变,从而成为全域国土整治和统一国土空间用途管制的重要抓手。     

陆域国土空间用途管制分区准入体系构建研究

我国现行的用途管制准入体系仍存在要素与分区管制脱节、用地审批“放权”未全覆盖、管制刚性与弹性难以平衡、分区管制事权划分不清等问题，已无法适应国家简政放权和新时代系统管理的需要。文章在明晰用途管制分区准入体系现状的基础上，针对当前准入体系存在的问题，在分区管制视域下探讨准入方式和事权管理办法，构建差异性陆域国土空间用途管制准入体系，即统一划分管制分区体系、构建分区事权分级系统、探索差异化准入管制方式和完善准入内外监管机制。如此，促使管制部门既“放得下权力”又“抓得住重点”，推动国土空间用途管制制度完善，以期实现国家治理体系和治理能力的现代化。     

城市总体规划中结构性分区的创新探讨

国土空间规划体系改革阶段,不同类型的规划在土地用途管制上有差异化的需求,单一的用地分类标准无法完全适应。为探索面向大城市总体规划和详细规划的土地用途管制的创新路径,分析日本、新加坡、加拿大在上述两类规划中的土地用途管制方式和彼此之间在用地上的规划意图传导手段;总结上海总体规划编制中有关土地用途管制的分区探索经验。研究发现,用途管制应从依赖用地分类的技术标准向依托分区的政策工具转型;可在城市总体规划层面采用“结构性分区”落实战略性意图,打破传统规划体系中用地分类的“树形结构”,打造不同规划类型下的差异化土地用途管制工具;并通过用地兼容性、妨害性的原则进行探索,在保障不同规划类型保持各自工具理性的同时,提高土地用途管制意图在总体规划与详细规划之间的传导效力。     

面向国土空间用途管制业务的市级国土空间基础信息平台应用设计——以珠海市为例

国土空间用途管制是落实规划管控要求,优化国土空间开发格局,实现生态文明的重要制度,涉及全域各要素分区分级的精准化管制和全生命周期管制.国家、部、省大力推进自然资源信息化,其中国土空间基础信息平台是重要的数据汇集、共享中台.为实现平台对国土空间用途管制等自然资源业务的有效数据支撑和技术保障,保障各级各类规划的实施监督,平台需基于业务需求开展应用设计.本文基于珠海市建设项目用地情况核查、土地用途转用报批、重点建设项目规划审批手续督办等业务的数据、功能需求,阐述珠海市国土空间基础信息平台的相关应用设计,推进提升国土空间治理能力现代化水平.     

从改革到构建:二战后台湾地区的空间规划体系发展

空间规划体系构建是国家指导空间布局的系统性前提。本文系统梳理台湾地区空间规划体系的几次重大变动,重点解析其中体系改革和体系构建两阶段法律体系、层级体系和空间管制的转变趋势。研究指出,二战后台湾地区的空间规划发展是从建设空间向全域空间、从城乡分治向城乡统筹进行的全盘整合过程,表现为城市规划-区域规划-"国土"规划的循序发展。最后,文章基于台湾地区经验,从观念树立、法理保障、体系完善三方面对大陆深化空间规划改革提出建议。     

关于完善全域全类型全周期国土空间用途管制体系的几点思考

主要目的是梳理国土空间用途管制内涵,并提出系统构建满足全域全类型全周期要求的用途管制体系的建议。主要采取分析法和归纳演绎法,首先从探讨国土空间用途管制的概念内涵入手,提出新时代用途管制工作应拓展沟通范畴,打通各环节,形成一套自洽的闭环管理体系的总体思路。然后通过对近期出台的国土空间规划政策文件及规程关于用途管制方面的重点内容进行梳理和总结,并根据规划编制中的实际执行情况,指出目前用途管制工作的主要挑战与难点。最后部分提出下一步完善国土空间用途管制值得关注的重点任务及具体操作路径建议。建议构建以计划指标管理、空间分区分类划定、用途管制措施设定、用地审批和实施监测评估及动态调整机制设计五个环节组成的国土空间规划全周期用途管制体系,尤其要完善规划和管控指标和监管指标的衔接,增强用途转用和纠错调整机制的建设。市县一级国土空间规划应以探索构建一般农业区、生态控制区、城镇预留区的用途管制机制为重点,既保证刚性要素传导,又因地制宜、具有弹性。     

语言学视角下的规划、分区及分区代码研究

我国控制性详细规划使用的用地代码与美国区划(zoning)的分区代码都是土地利用图上的语符,两者形式相似,但内涵差异较大,又经常被混淆。本文基于语言学与加顿伯格的规划语言学视角,解释规划行为与分区行为的深层逻辑,具体辨析用地代码与分区代码的内涵差异,揭示用地分类代码固有的矛盾、困难和问题,并主要结合美国分区代码体系的发展与演变经验,从分区代码体系的构成与内涵上阐述分区的内在技术逻辑。分区代码体系是分区结果的语言形式,也是分区和分区规则的结合体。建议通过深化分区内涵,完善代码的语言规定功能,在国土空间规划的背景下,建立以用途分区为核心的管制体系以及可拓展的分区代码语言体系,实现从地块管制到分区管制的技术转变。     

国土空间详细规划分区用途管制研究

国土空间规划体系中详细规划具有实施性和管控性双重功能。详细规划作为国土空间规划中“底线管控”和“分区引导”的管制工具,迫切需要探索详细规划用途管制的技术路线。本文辨析管制工具“分区”“分组”“分类”的差异和关系,参照国外城市的分区管制技术经验,构建基于“用途分区-用地性质-建筑用途”的管制规则,强调管制目标与管制要素内在的关联性,完善从规划编制到建成环境管理的全流程用途管制。分区管制可适用于现行单层控规编制,也可结合“单元-地块”的分层编制体系,建立“市-区”两级的分级管理机制,优化详细规划事权划分与管理流程。     

法国国土开发政策框架及其空间规划体系——特点与启发

法国拥有悠久的空间开发历史和深厚的空间规划传统,自20世纪以来,逐步建立并不断完善了覆盖整个国土、涉及社会经济各个方面的国土开发政策框架,以及从国家到地方的多层次空间规划体系,为促进全面、均衡的国土开发提供了重要的指导和依据,其城乡统筹和区域统筹、特殊地区分区管制、各级地方及职能部门相互协作、城市规划整合落实等特点,对于我国在新形势下建立和完善具有中国特色的空间规划体系,特别是探讨"三规合一"的可能途径,具有积极的借鉴意义。     

基于“两规融合”的上海市国土空间“四线”管控体系研究

阐述“两规融合”在提高行政审批效率、推进生态文明建设、提升空间治理能力、满足上海城市发展转型现实需求等方面的现实意义.在分析总结上海“两规合一”成效与问题的基础上,阐述上海新一轮“两规融合”工作在创新规划编制内容、健全规划实施机制、优化空间规划体系等方面的基本做法.按照国家“多规合一”工作要求,借鉴国内外城市、地区的空间管制分区划示经验,提出以生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界和文化保护控制线“四线”为基本框架的国土空间管控体系,阐述“四线”概念内涵和划示规划原则,介绍基于生态基底硬约束和空间战略导向的“四线”划示技术路线和划示方案.最后对构建统筹协调的管理体系、制定精细化管控政策、建立健全法律法规体系和政策机制等方面的新变革进行了探讨.     

面向新时代国土空间规划的城乡绿地系统规划与管控路径探索

国土空间规划是中国新时代发展和生态文明建设背景下规划领域的重大变革,绿地系统规划作为其中的重要支撑专项之一,须充分响应生态优先、绿色发展理念,从"多规合一"和"城乡统筹"视角进行合理转变。以新时代国土空间规划为指引,从规划路径和规划管控两大方面,针对传统城市绿地系统规划如何适应当前城乡绿色空间优化需求进行规划模式探索。在规划路径方面,提出借助国土空间基础信息平台,确定规划的流程、层次、内容、技术。在规划管控方面,提出呼应"多规合一"发展要求,构建多民众参与、多部门合作、多渠道沟通的城乡绿地管控体系。通过构建科学合理的城乡绿地系统规划路径和稳定完善的管理机制,支撑新时代国土空间规划体系下绿色空间的城乡统筹和可持续发展。     

国土空间规划学术笔谈

自2018年2月《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》及2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》颁布以来,国土空间规划成为行业热点,并引起业界和学界广泛关注。为推动国土空间规划编制与实施工作以及规划学科与行业发展,本刊编辑部以“国土空间规划”为主题组织学术笔谈,邀请了六位学者与业界专家就国土空间规划的广泛议题进行探讨。首先,针对国土空间规划中理想与现实的矛盾与共存,刘玉亭教授认为不仅要在目标导向上做好多规合一转变、生态文明托底建设、治理体系与能力现代化兑现,还要在内容编制中实现关键科学问题的落实;同时,面对更加复合、复杂的编制要求与成果体现,如何在庞杂、多层级的规划体系中实现部门、职能和制度的高效整合是关键,要充分意识到国土空间规划是颇具差异化、具体化的长期动态博弈过程,与之匹配的学科与行业的发展都要突破传统模式,充分延伸其发展内涵。围绕新时期规划的发展定位问题,袁奇峰教授通过溯源城市与规划的发展历程,认为国土空间规划的出现是契合当下国情的调整,相比于关注投入产出最大化和减少损益,社会、经济、生态的协调发展更应成为新时代的主旋律;当今的规划要从辖区整体和长远发展的立场出发,成为兼顾经济发展、生态维护、政府失灵规避的决策过程和土地开发管制的行政制度。关于国土空间规划中问题导向、目标导向、结果导向相结合的转变,马向明总工程师认为问题诊断是城市规划的基础,而旧式的目标导向实际上则造成了实施层面成为短板的现实;国土空间规划所补充的结果导向原则,有利于推动部门间的协调以保证实施的连续性,但现实中依旧可能面临着目标与结果脱节、部门合作与政策整合困难的窘境。围绕行业与学科发展中变与不变的话题,邹兵总规划师指出,一方面要意识到新形势下规划范畴和内容、工作要求以及技术手段的方法等三个方面的调整,强调落实一张明确的蓝图、囊括更加广泛的编制内容和拓展学科知识覆盖的必要性;另一方面,也要继续坚守规划的本质,包括规划分析与发展的基础逻辑、高品质人居环境的发展追求以及空间方案的具体落实。针对国土空间规划背景下空间价值再塑,黄慧明总规划师提出了以存量带动流量、以整备重构空间、以效率配置资源、以民生提升品质的四点主张,而“分区+分类”的划定与更新思路则能有效地对资源进行评估,也有助于规划和实施环节的衔接。面对国土空间规划中实现“多规合一”的要求,罗彦总规划师围绕目标与理念、方法与内容、实施与管理三个方面进行讨论,认为“三调”是国土空间规划编制的基础,自然地理格局是空间图底上经济社会活动的关键限定;而统筹性的规划权责分配是实施的关键保障,规划要把公共设施、资源和空间效率一并囊括并视作未来城乡公共服务体系的核心。     

非集中建设区规划思路探析

在多年来快速化、粗放型城镇化发展进程中,非集中建设区有关保护与发展、规划与建设、实施与管理等问题愈发突出,而我国空间规划与行政机构的变革为解决非集中建设区众多问题提供了时代契机。本文突破"城市非建设用地""非城市建设用地"概念的局限性,针对各市新一轮总体规划提出的"非集中建设区"进行概念内涵解析,剖析了非集中建设区规划管控现状问题,借鉴了西安、上海、台湾地区的实践经验,在统一规划体系建设的时代背景下,提出采取"多规合一"的全域空间规划模式,构建系统化、统一化规划编制与管控体系,以及通过功能主导的政策分区、"规土合一"的土地用途、"生态保护与建设控制"的双向指标等管控方式实现非集中建设区统一性规划、整体性治理的思路。     

国土空间规划中蓝绿空间模式与指标体系研究

在国土空间规划中,蓝绿空间是生态优先战略实施过程中的重要议题,其规划和设计策略指向了生态结构与格局的合理建构,也是城市水灾害治理与生态保护等技术性议题的重要基础。本文首先基于生态系统服务体系提出了蓝绿空间耦合框架,并在此基础上建立了与国土空间规划体系相对应的多尺度蓝绿空间规划设计体系与空间模式:宏观尺度上重点关注全域蓝绿空间格局的构建,中观尺度上着重城镇集中建设区蓝绿空间网络构建并指向城市生态空间品质提升,微观尺度上重点关注详细设计层面对水体及水岸蓝绿空间的设计引导。同时,基于蓝绿空间规划与建设管控的目标,对蓝绿空间包括水面率控制、蓝线控制和连通度指标控制在内的控制体系进行了梳理与构建。     

国土空间规划体系下的绿地系统规划 创新趋势

党的十九大报告强调,建设生态文明是中华民族永续发展的"千年大计",同时将包括"绿色发展"在内的"五大发展理念"提升到了国家治理的战略高度。继而,《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》也延续了"山水林田湖草生命共同体"理念,明确要求"保护生态屏障,构建生态廊道和生态网络"。在此背景下,与以上工作内容密切相关的绿地系统规划,必须及时在国土空间规划体系下进行重新审视,自身地位和作用是否发生了变化?并以此为出发点,思考绿地系统规划在编制过程中,如何支撑国土空间规划以优化国土空间开发保护格局,如何通过绿地布局以实现游憩、生态等产品有效供给,如何协同其他专项规划以形成国土空间开发保护一张图。从解读2019年颁布的《城市绿地规划标准》(GB/T51346-2019)的角度,就管控思维、体系地位和编制创新3个方面对全新规划体系下的绿地系统规划进行剖析。     

景观性格评价在国土空间规划和管控中的应用

自然特征、景观格局、自然与人文资源和现有开发导向等因素,共同决定了景观空间内部不同的本底特征,即景观性格。通过对多类型资源的叠加,生成对区域空间景观性格的综合评价结果,一方面可以作为国土空间用途管制所涉及问题的评价依据,另一方面可以具体指导国土空间风貌控制问题,从而弥补现有国土空间规划编制过程对景观资源禀赋及本底特色的忽视。对现有景观性格评价方法进行了梳理,基于此构建景观性格评价在国土空间规划中应用的过程步骤,并以黑龙江省伊春市为例进行景观性格评价实践,形成景观性格分区、景观性格分级及景观性格描述等成果,指导伊春市国土空间规划风貌控制、功能区划分及发展定位。景观性格评价有利于发掘利用空间自身优势,与现有国土空间规划评估体系形成互补,共同指导规划的编制过程。