“健全国土空间用途管制制度”学术笔谈

随着全国各省市第一轮国土空间总体规划批准的“尘埃落定”,各地详细规划也将“粉墨登场”,规划实施落地成为本轮“多规合一”改革的关键。作为国土空间规划实施的重要组成,从2013年十八届三中全会首次提出“完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责”,到2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确“健全用途管制制度。以国土空间规划为依据,对所有国土空间分区分类实施用途管制”,再到2023年7月习近平总书记在全国生态环境保护大会讲话中强调“健全国土空间用途管制制度”,国土空间用途管制从无到有,从平面到立体,实现了土地用途管制、城乡规划许可等用途管制制度的统筹融合。为深入贯彻党的二十大精神和习近平总书记关于健全国土空间用途管制的要求,探索国土空间用途管制的新理论、新方法和新技术,本刊编辑部特邀12位专家对此议题进行学术笔谈,各位专家的思想和观点可归纳为4个方面：其一,在生态文明体制改革、美丽中国建设的新时期,国土空间用途管制的概念、内涵和理论基础是什么？与本轮“多规合一”改革之前的土地用途管制、城乡规划许可等有什么区别？林坚认为辨析国土空间用途管制改革的...     

国土空间详细规划分区用途管制研究

国土空间规划体系中详细规划具有实施性和管控性双重功能。详细规划作为国土空间规划中“底线管控”和“分区引导”的管制工具,迫切需要探索详细规划用途管制的技术路线。本文辨析管制工具“分区”“分组”“分类”的差异和关系,参照国外城市的分区管制技术经验,构建基于“用途分区-用地性质-建筑用途”的管制规则,强调管制目标与管制要素内在的关联性,完善从规划编制到建成环境管理的全流程用途管制。分区管制可适用于现行单层控规编制,也可结合“单元-地块”的分层编制体系,建立“市-区”两级的分级管理机制,优化详细规划事权划分与管理流程。     

中国海洋空间规划演进、特征及机制创新

海洋空间规划是海洋高质量发展的空间蓝图,为建设海洋强国提供要素保障。分析中国海洋空间规划的演进历程,海洋空间规划大致经历了初步探索阶段、“多规并举”阶段和“多规合一”阶段;剖析中国海洋空间规划特征,认为海洋空间规划具有推动陆海统筹、融入基于生态系统的管理、关注兼容性用海需求、拓展保护利用空间等特征;在海洋强国战略和海洋高质量发展驱动下,提出实施海洋空间规划机制创新,建立基于生态系统的管理机制、精细化管控机制和用途管制机制,以期为国土空间规划体系下海洋空间规划编制与实施提供决策支撑。     

国土空间规划海洋分区分类体系研究

2019年以来,自然资源部建立了国土空间规划体系,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,并出台了一系列陆海统筹管控的文件。文章对当前试行的《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》涉及的海洋分区分类体系进行对比,结合国土空间规划编制实践工作,分析了分区分类体系衔接、海域分类与海岛关系、湿地分类、用途管制等方面存在的问题,并提出在功能分区中增加留白用海区、优化海洋空间分区分类体系和明确用途管制要求等建议,旨在为国土空间体系下海洋空间规划的编制与管理提供参考。     

国土空间规划体系下风景名胜区用途管制研究——以庐山风景名胜区为例

随着国土空间规划体系的逐步建立,原风景名胜区的空间管制存在多重管控、管制措施与功能用途不适应、空间准入条件模糊等诸多问题,已难以适应全域全要素管控要求。作为国土空间规划体系下的专项规划,风景名胜区应积极落实总规刚性管控要求,同时突出风景游憩等专项功能。以庐山风景名胜区为例,构建“分级管控+分类管控+准入清单”的管制方法,形成兼具底线约束与激励引导、多层次、全过程的空间管制模式,以期在国土空间规划体系下,指导风景名胜区差异化、精细化管控。     

新时期国土空间规划的思考

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月)明确提出要“建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制;健全能源、水、土地节约集约使用制度”,拉开了新时期国土空间规划的序幕。回顾规划发展历史,总结经验教训,既是推动新时期的国土空间规划工作发展的必要途径,也是新时期国土空间规划建设工作的有益借鉴。     

市级海洋国土空间开发保护新格局的规划响应路径研究

构建市级海洋国土空间规划体系,是"多规合一""陆海统筹"背景下构建市级海洋国土空间开发保护新格局的规划响应路径,是新发展阶段完善国土空间规划体系、健全用途管制制度、推动国土空间"一张图"管控、发展高质量海洋经济的必然要求.文章阐述了市级海洋国土空间规划体系的主要构成,提出了总体规划、专项规划和详细规划三类规划的关注重点...     

从管制到规制：详细规划的法治化方式探究

法治思想是实现规划法治化的重要基础和前提。为探讨国土空间规划体系转型中详细规划的法治化建设问题，对“以法”管制与“依法”规制的法治思想进行辨析，从权力、权利与法律的关系层面，深入剖析我国控规既往“以法管制”的规划实施困境。针对国土空间规划体系中详细规划的目标与地位，提出“用途规制分区”在国土空间详细规划中应用的可能性，并阐明国土空间详细规划从“管制”向“规制”转型的必要性。     

基于规划分区的商洛市用途管制规则探索

国土空间规划实施管理需要一套明确的用途管制规则。文章梳理了传统用途管制体系存在的主要问题，以及面向实施的国土空间规划分区和用途管制的关键点；以商洛市用途管制实践为例，明确规划编制与规划管理的衔接逻辑，构建了“指标管控+‘3+X’控制线管控+规划分区准入+用地分类”四级分区分类管控体系，并按照主体功能定位、事权和要素的相应要求，明确划定一级规划分区的工作思路，最后提出商洛市一级规划分区的建设项目准入和禁止清单以及管制要求。     

国土空间规划许可制度建立面临的问题与对策

新一轮的机构改革后,国土空间用途管制成为自然资源部"两统一"职责的重要组成部分,被提升到国家战略层面.国土空间规划许可制度作为国土空间用途管制主要执行措施之一,其如何建立完善的制度体系,是近期备受关注的课题.文章剖析了国土空间规划许可制度当前面临的基本形势和主要问题,探索性地提出建立国土空间规划许可制度的相关建议:构建...     

国土空间规划管理信息化方案

正国土空间规划管理信息化方案,整合叠加各级各类国土空间规划成果,有效支撑规划编制、审批、实施、监测、评估、预警、公众服务等国土空间规划全过程,为统一国土空间用途管制、强化规划实施监督提供法定依据,同时提供基于"多规合一"的自然资源全业务流程管理、多审合一、多测整合、全程监管以及综合办公等服务。     

国土空间规划体系下县级规划的编制研究

建立国土空间规划体系是我国迈入生态文明新时代的一项重大变革,分级分类建立国土空间规划符合我国行政管理和城市发展的特征。当前,省级国土空间规划已全部公示,市级国土空间总体规划也在陆续公示,而县级国土空间规划正处在编制的探索阶段。本文首先概括了我国建立国土空间规划体系的背景与意义;其次,简要分析了县级国土空间总体规划在整个国土空间规划体系中的地位与作用;最后,以不同地域尺度的县级国土空间规划编制实践为例,提出在“基础评价、主要内容、统筹专项规划、编制机制”等方面尝试编制研究。     

城市总体规划中结构性分区的创新探讨

国土空间规划体系改革阶段,不同类型的规划在土地用途管制上有差异化的需求,单一的用地分类标准无法完全适应。为探索面向大城市总体规划和详细规划的土地用途管制的创新路径,分析日本、新加坡、加拿大在上述两类规划中的土地用途管制方式和彼此之间在用地上的规划意图传导手段;总结上海总体规划编制中有关土地用途管制的分区探索经验。研究发现,用途管制应从依赖用地分类的技术标准向依托分区的政策工具转型;可在城市总体规划层面采用“结构性分区”落实战略性意图,打破传统规划体系中用地分类的“树形结构”,打造不同规划类型下的差异化土地用途管制工具;并通过用地兼容性、妨害性的原则进行探索,在保障不同规划类型保持各自工具理性的同时,提高土地用途管制意图在总体规划与详细规划之间的传导效力。     

武汉市“十四五”国土空间规划体系建设思考

“十四五”时期,国土空间规划成为支撑经济转型发展的政策工具,建立与地方经济发展阶段相适应的空间规划体系,是地方政府提升城市空间治理能力的重要任务。本文系统总结了“十三五”时期武汉市依托“规土合一”的体制优势,在空间规划体系建设方面所取得的成效,并结合国家空间规划体系改革的要求和武汉市“十四五”空间发展面临的形势,从空间战略引领、新旧规划体系衔接、规划实施落地、政策保障和技术支撑等4个方面提出了武汉市“十四五”国土空间规划体系建设的思路。     

市县级国土空间用途管制的逻辑和运作策略——以新疆阿克苏地区为例

在新的国土空间规划体系中,市县级国土空间用途管制是空间开发保护关键环节。首先回溯了空间用途管制的发展演变,提出土地私有制下空间用途管制目的在于限制私人土地开发权;而我国在土地公有制下重点在于抑制地方政府的开发冲动。以新疆阿克苏地区为例,分析现行市县级国土空间用途管制中仍存在对地方开发的管制盲区,未能有效制约土地开发的低质低效趋势,地区产业发展与生态保护矛盾突出。进而提出严格层级传导,保障管控要素精准落地;通过精细化空间管制提高地方土地利用集约度;以及生态优先,强化空间用途管制的地方特色。     

国土空间规划:现实困境与体系重构

中央提出建立国土空间规划体系,实现国土空间治理体系和治理能力现代化.在此背景下,面对多年来由于城乡二元结构的积弊、地方政府及其部门间不合理的竞争与利益博弈等因素造成的规划乱序,亟需在“规划一衔接一体系”的分析框架下,对国土空间规划进行逻辑厘定,解构国土空间规划及其相关概念范畴,厘清国土空间规划与相关规划之间的衔接关系,从而构建“多规合一”的国土空间规划体系.     

关于完善全域全类型全周期国土空间用途管制体系的几点思考

主要目的是梳理国土空间用途管制内涵,并提出系统构建满足全域全类型全周期要求的用途管制体系的建议。主要采取分析法和归纳演绎法,首先从探讨国土空间用途管制的概念内涵入手,提出新时代用途管制工作应拓展沟通范畴,打通各环节,形成一套自洽的闭环管理体系的总体思路。然后通过对近期出台的国土空间规划政策文件及规程关于用途管制方面的重点内容进行梳理和总结,并根据规划编制中的实际执行情况,指出目前用途管制工作的主要挑战与难点。最后部分提出下一步完善国土空间用途管制值得关注的重点任务及具体操作路径建议。建议构建以计划指标管理、空间分区分类划定、用途管制措施设定、用地审批和实施监测评估及动态调整机制设计五个环节组成的国土空间规划全周期用途管制体系,尤其要完善规划和管控指标和监管指标的衔接,增强用途转用和纠错调整机制的建设。市县一级国土空间规划应以探索构建一般农业区、生态控制区、城镇预留区的用途管制机制为重点,既保证刚性要素传导,又因地制宜、具有弹性。     

论空间规划体系的构建——兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系

近年来,随着生态文明建设的不断推进,建立空间规划体系、统一国土空间用途管制和完善自然资源监管体制成为备受瞩目的问题。研究三者的关系发现:(1)建立空间规划体系的初衷是立足生态文明体制改革、完善自然资源监管体制,实施国土空间用途管制是其中的连接点;(2)自然资源监管可以区分为载体使用许可、载体产权许可和产品生产许可3个环节;国土空间首先是自然资源的载体,国土空间用途管制对应资源载体使用许可,是载体产权许可和产品生产许可的前置条件;(3)空间规划服务并作用于国土空间用途管制,现实类型多,但内容、管理逻辑基本相同,产生的冲突是因土地发展权管理权力之争带来的;(4)国家机构改革方案表明,以资源保护为出发点的一级土地发展权管理,对属于地方事权的二级土地发展权管理产生了更强的约束力,国土空间用途管制内容也将包括"建还是种"、"种什么"、"建什么"、"建多少"等;(5)未来两级土地发展权的统一归口管理,要求空间规划管理既要管好全域国土空间的重要控制边界,也得管住微观的用地、用海行为,这对空间规划体系的构建和实施提出了更高的要求;(6)构建空间规划体系,应立足于生态文明建设的根本大计、长远大计,承担起基础性、指导性、约束性的功能;结合"管什么"、"谁来管"、"怎么管"的"管""用"前提,设想构建"一总四专、五级三类"的新时代空间规划体系,推进"三基一水两条线,两界一区五张网"的保护开发边界"落地"。     

国土空间规划体系下输气管道选线实践与分析

国土空间规划体系建立以来,作为全域要素管控手段,赋予各地方政府和规划管理部门对于行政范围内各类建设行为实施管控的更大可能性。以多规合一为导向的管控体系也使得规划管理得以跳出既定的管理边界,以空间和土地为抓手,对社会各方面发展行动进行一定程度上的统筹与协调。城市人口密集,能源需求量高,天然气作为重要化石能源,其输气管道进入城市难以避免。管道在为城市提供资源的同时,也对城市发展形成制约,而管道选线往往通常难以通过城乡规划手段调整。本文通过结合深圳市“橙线”管理经验,在国土空间规划体系背景下,率先提出以空间规划管理协调天然气输气管道建设与城市发展冲突的实施路径。通过对深圳市深汕特别合作区成功案例的分析说明,剖析此类工作核心重难点的解决方案,为将来同类工作提供一些借鉴和启发,推动“多规合一”进一步发展。     

国土空间规划体系下美国区划管制实践对我国控制性详细规划改革的启示

控规在过去的城市用地管制实践中存在诸多问题,已不能满足市场经济转轨和国土空间规划体系改革所要求的对城市空间用途的高效管制。本文以回顾控规的前身——美国区划管制的运行背景和发展为起点,从体系地位、法律效力、管制内容、实施程序等角度对美国区划管制(以纽约为例)与我国控规的已有实践进行对比,并结合新形势下国土空间规划体系改革对控规提出的新要求,从探索综合性"地块化"分区管制机制、探索多样化弹性管制工具、促进治理多元化、提升控规成果法律效力等方面提出未来控规的改革思路。